Главная       Дисклуб     Что нового?         Наверх  

 

                  

  

САДОВОДСТВО И ОГОРОДНИЧЕСТВО: ХОТЕЛИ КАК ЛУЧШЕ?

 

За почти 20 лет «реформирования» у садоводов, огородников и дачников накопилась масса проблем правового регулирования вопросов их жизни. Об этих проблемах все знают и много говорят, но пока в основном только говорят.

Основной нормативный правовой акт, регулирующий деятельность садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан и их членов, – Федеральный закон № 66 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», принятый еще в 1998 году, также не дает ответы на многие значимые для садоводов, огородников и дачников вопросы. Они касаются многих проблем, в частности это и земельные, и внутрикорпоративные отношения, и не решенный до настоящего времени вопрос о регистрации граждан по месту жительства в домах, расположенных на садовых земельных участках, и отношения с органами государственной власти и органами местного самоуправления, и вопросы кадастрового учета земель общего пользования, и уплата налогов, и вывоз бытовых отходов, и многое другое.

И все они требуют решения, поскольку затрагивают интересы миллионов граждан. По итогам Всероссийской переписи населения 2010 года в России насчитывалось 54,6 млн садоводов, дачников и огородников. Число некоммерческих объединений граждан в форме садовых, дачных, огородных товариществ насчитывает более 74 тысяч. При этом общая площадь дачных участков – 2,1 млн га. Статистика в отношении форм использования дачниками своих земельных участков показывает, что 81 процент использует землю для производства продуктов для семейного потребления, 91 процент садоводов и огородников делает запасы на зиму, 30 процентов занимаются ландшафтным дизайном и только для 23 процентов дача – место отдыха. То есть дачное хозяйство, огородничество – это серьезное подспорье граждан для их выживания в наше непростое время.

 

Ростки нового

Власть также озадачилась проблемами в этом важном социально-экономическом секторе жизни общества. Поэтому, очевидно, в текущем году правительством РФ и был разработан и внесен в Государственную Думу проект федерального закона «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Что же правительство предлагает в данном законопроекте?

1. Устанавливается возможность создания гражданами объединений садоводов и огородников только в форме некоммерческих товариществ, исключив дачные некоммерческие товарищества. В действующем законе предусматривалась возможность создания садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, в том числе в форме потребительских кооперативов, некоммерческих партнерств.

При этом садоводческие или огороднические потребительские кооперативы теперь будут преобразовываться в сельскохозяйственные потребительские кооперативы (в случае если они созданы для оказания комплекса услуг по производству, переработке и сбыту продукции растениеводства).

Одновременно предлагается отказаться от такой формы, как садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое партнерство, с учетом вступивших в силу с 1 сентября 2014 года изменений Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми некоммерческое партнерство относится к числу ассоциаций (союзов), чья организационно-правовая форма не в полной мере соответствует юридической природе коллективного садоводства, огородничества или дачного хозяйства.

2. Вводится понятие «садовый (дачный) земельный участок» вместо существующих в настоящее время отдельных понятий садового и дачного земельного участка. При этом в законопроекте предусматривается, что на садовом (дачном) земельном участке допускается размещение садового дома (предназначенного для отдыха, временного пребывания и для размещения которого не требуется разрешения на строительство), хозяйственных построек и объекта индивидуального жилищного строительства (дачного дома, дачи). Упраздняется понятие «жилое строение», которое не предусмотрено Жилищным кодексом Российской Федерации, а также не используется в других нормах федерального законодательства.

3. Предлагается детальное урегулирование целей и процедур создания садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ, детальный перечень прав и обязанностей членов товариществ, урегулирование порядка принятия граждан в члены товариществ и правил прекращения членства, вопросов деятельности органов управления товариществами, общие принципы расчета взносов в товариществах, цели, на которые такие взносы могут быть израсходованы, а также необходимость подготовки финансово-экономиче­ского обоснования размеров таких взносов, утверждаемого общим собранием членов товарищества.

4. Устанавливается возможность передачи имущества общего пользования в общую долевую собственность лиц, являющихся собственниками земельных участков, включенных в границы территории товарищества.

5. Изменяется подход к регулированию правоотношений между товариществами и лицами, ведущими садоводство и огородничество в индивидуальном порядке. При этом предлагается отказаться от используемого Федеральным законом № 66-ФЗ механизма договоров, заключаемых с лицами, ведущими садоводство, огородничество и дачное хозяйство на земельных участках, расположенных в границах территории товарищества, и не являющихся членами товарищества, предусмотрев обязанность таких лиц осуществлять плату за создание и использование имущества общего пользования товарищества в порядке, установленном уставом товарищества.

 

Изъяны замысла

Можно было бы ожидать, что в законопроекте будут комплексно решены все наболевшие вопросы. Однако анализ норм законопроекта обнаружил существенные его недостатки.

В первую очередь в более глубокой проработке нуждаются положения законопроекта, определяющие предмет его правового регулирования. В нем должны были учитываться все аспекты садоводства, огородничества и дачного хозяйства как видов деятельности граждан, связанных в том числе с организацией их отдыха, производством и возможной последующей реализацией ими сельскохозяйственной продукции, созданием объектов недвижимости и т.д. Однако в законопроекте определяются лишь особенности правового положения некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, а также особенности земельных, имущественных и градостроительных отношений, связанных с ведением садоводства, огородничества и дачного хозяйства, в той мере, в какой это не урегулировано гражданским, земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

В этой связи однозначно представляется, что законопроект должен быть дополнен базовыми правовыми понятиями садоводства, огородничества, дачного хозяйства. В этом плане примером могут послужить законы «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и «О личном подсобном хозяйстве», в которых раскрыт понятийный аппарат, касающийся таких форм деятельности граждан на земле, как крестьянское (фермерское) хозяйство и личное подсобное хозяйство.

Нуждаются в соотнесении с законодательством о градостроительной деятельности предлагаемые законопроектом определения садового (дачного) и огородного земельных участков, хозяйственных построек с точки зрения возможности размещения объектов капитального строительства. Так, согласно статье 3 законопроекта, хозяйственные постройки могут размещаться как на садовом, так и на огородном земельном участке, однако в последнем случае хозяйственные постройки не могут быть объектами капитального строительства.

При этом под хозяйственными постройками предлагается понимать сооружения, предназначенные для хранения хозяйственного инвентаря, сельскохозяйственной продукции, а также гаражи, сараи, бани, дворовые уборные, теплицы, навесы, погреба, колодцы, помойные и компостные ямы, мусоросборники, иные временные постройки. Исходя из данной формулировки, гаражи и бани, размещаемые на садовых (дачных) участках, могут быть только временными постройками, то есть не являются объектами капитального строительства, что не всегда соответствует сложившейся практике.

Законопроектом предлагается систематизировать виды построек на садовых (дачных) земельных участках. Но и здесь есть значительные недоработки.

Так, под садовым домом предлагается понимать сооружение сезонного или вспомогательного использования, которое предназначено для отдыха и временного пребывания людей и не имеет подземных сооружений. Его размещение на участке не требует выдачи разрешения на строительство. При этом в законопроекте не раскрыто понятие «подземные сооружения», которое используется в определении понятия «садовый дом».

Согласно законопроекту, садовые дома могут быть признаны пригодными для постоянного проживания в порядке, установленном законами субъектов РФ. Заметим, что если сейчас возможность признать садовый дом годным для постоянного проживания реализуется гражданами через суд на основании общих для всех санитарных требований к жилью, то с принятием законопроекта в предлагаемой редакции субъекты РФ смогут устанавливать дополнительные санитарные требования к жилому помещению. А это предполагает определенные коррупционные риски на уровне региональных властей.

Следующий предусмотренный законопроектом вид построек на садовом (дачном) земельном участке – это «объект индивидуального жилищного строительства (дачный дом, дача)», пригодный для постоянного проживания. Для такого вида домов требуется разрешение на строительство. Однако в законопроекте отсутствует определение понятий «дачный дом», «дача». Более того, законопроектом предлагается исключить понятие «дачный дом» из Гражданского кодекса РФ. С одной стороны, это является правовым пробелом и не позволяет однозначно определить состав объектов, допускаемых к размещению на садовых (дачных) земельных участках. В то же время наблюдается общая тенденция отказа от закрепления в законодательстве таких понятий, как «дачный дом», «дача», которые стали неотъемлемой частью жизни граждан в советское время, как место семейного загородного отдыха. Поэтому вопрос юридического определения дачного хозяйства, куда входит не только земельный участок, но и строения, имеющиеся на нем, а также законодательного закрепления отличий садовых домов от дачных остается открытым и правительственным законопроектом не решается.

Установление в законопроекте тождественности садовых и дачных земельных участков влечет необходимость системной замены соответствующих понятий в законодательстве. Соответствующие изменения должны быть внесены в статью 27 Земельного кодекса РФ, статью 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», статью 333.9 Налогового кодекса РФ.

Спорной с точки зрения возможности возникновения коррупционных рисков является и новелла законопроекта, предусматривающая установление единого порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, на бесконкурсной основе. Соответствующие изменения авторы законопроекта предлагают внести в Земельный кодекс РФ.

 

Помощи не будет

Существенным недостатком законопроекта является также исключение из сферы регулирования законопроекта правовых основ и мер поддержки садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ органами государственной власти и органами местного самоуправления, предусмотренных в главе VIII Федерального действующего закона № 66-ФЗ. При этом в переходных положениях законопроекта (статья 37) содержатся отсылочные нормы, в соответствии с которыми законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами могут предусматриваться меры, направленные на оказание поддержки садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ.

Таким образом, авторы законопроекта предлагают лишить садоводов, дачников и огородников тех форм обязательной поддержки со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, которые имеются у них сейчас, а именно:

1) в осуществлении работ по строительству и ремонту дорог, линий электропередачи, систем водоснабжения и канализации, газоснабжения, связи или по подключению к существующим линиям электропередачи, системам водоснабжения и канализации; организации машинно-технических станций, фондов проката, магазинов посредством принятия решений о заключении договоров на выполнение соответствующих работ государственными и муниципальными предприятиями, об организации и о проведении конкурсов, программ и инвестиционных проектов развития инфраструктур территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, об осуществлении совместных проектов развития инфраструктур территорий таких объединений, оплаты доли затрат на содержание инфраструктур в случае, если данные инфраструктуры предназначены для обслуживания населения соответствующих территорий или если объекты инженерной инфраструктуры таких объединений приняты в установленном порядке на баланс органов местного самоуправления и организаций;

2) в обеспечении проезда садоводов, огородников, дачников и членов их семей до садовых, огородных и дачных земельных участков и обратно посредством установления соответствующих графиков работы пригородного пассажирского транспорта, организации новых автобусных маршрутов, организации и оборудования остановок, железнодорожных платформ, осуществления контроля за работой пригородного пассажирского транспорта;

3) в обеспечении пожарной и санитарной безопасности, охраны окружающей среды, памятников и объектов природы, истории и культуры в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации посредством создания комиссий по контролю за выполнением требований законодательства, в состав вторых входят представители садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления (пункт 3 статьи 38 Федерального закона № 66-ФЗ).

Все эти и многие другие вопросы отдаются на откуп регионам и муниципалитетам. А это значит, что в условиях бюджетного дефицита регионов и муниципалитетов эти проблемы так и не будут решены.

 

Получилось как всегда…

Как мы видим, законопроект не только не достигает целей комплексного и системного регулирования правоотношений в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства, но и в случае принятия его в нынешнем виде усугубит существующие проблемы взаимодействия объединений садоводов, дачников и огородников с различными уровнями публичной власти, создаст предпосылки для полного самоустранения последних от участия в решении проблем развития территорий соответствующих некоммерческих товариществ, в том числе в вопросах инфраструктурного обеспечения, поддержки производства качественной сельскохозяйственной продукции, упорядочения земельных и имущественных отношений.

С учетом устанавливаемых законопроектом новых подходов к регулированию отношений между членами садоводческих и огороднических товариществ с лицами, ведущими садоводство, огородничество и дачное хозяйство на их территории в индивидуальном порядке, предлагаемая диспозитивность в объеме и формах участия государственной и муниципальной власти в жизни таких товариществ только обострит и углубит конфликтность взаимоотношений между гражданами в этой сфере (отключение электричества, создание препятствий для прохода и проезда к своим земельным участкам, причинение ущерба имуществу и т.д.), характеризующуюся и сегодня ростом социальной напряженности, различными элементами самоуправства.

Над предложенным законопроектом предстоит серьезная работа с учетом интересов всех сторон, подпадающих под его действие.

 

Владимир Иванович Кашин,

зам. Председателя ЦК КПРФ,

Председатель Комитета

по аграрным вопросам ГД ФС РФ,

академик РАН

 

.